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    杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市推行政府和社會資本合作項目管理辦法(試行)的通知

    發布日期:2017-11-21來源:網絡來源編輯:張繼蕊

    [摘要]

     杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市推行政府和社會資本合作項目管理辦法(試行)的通知

    杭政辦函〔2017〕107號

     

    各區、縣(市)人民政府,市政府各部門、各直屬單位:

    《杭州市推行政府和社會資本合作項目管理辦法(試行)》已經市政府同意,現印發給你們,請認真組織實施。

    杭州市人民政府辦公廳

    2017年10月23日

    杭州市推行政府和社會資本合作項目管理辦法(試行)

    為進一步規范我市政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)項目管理,根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)、《浙江省人民政府辦公廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》(浙政辦發〔2015〕9號)、《杭州市人民政府關于進一步深化投融資體制改革擴大有效投資的若干意見》(杭政函〔2015〕111號)等文件精神,結合我市實際,制定本辦法。

    一、基本原則

    (一)市場運作。充分尊重市場規律,牢固樹立契約理念,堅持平等協商、互利互惠、重諾履約,實現風險共擔、利益共享、權責對等。通過建立合理的投資回報機制,充分調動社會資本參與的積極性,更有效地實現公共服務目標,并堅決防止不合理讓利或利益輸送。

    (二)規范透明。按照國家相關法律法規要求,建立健全各項制度體系,將政府和社會資本合作納入法制化管理,保護參與各方的合法權益。堅持陽光運作和全生命周期管理,依法披露PPP項目重要信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束,實現決策科學、操作規范、公開透明。

    (三)科學評估。選擇PPP模式的項目,要充分評估論證,與政府直接建設運營方式進行比較分析,確保采用PPP模式后,能夠實現政府政策目標、社會目標和社會資本運營效率、技術進步的有機結合,能夠明顯提高服務質量和效率,降低項目成本或使用者成本,實現公共利益最大化。

    (四)創新實施。在依法合規的前提下,鼓勵行業主管部門、各區縣(市)因地制宜,探索符合行業、區域特點的PPP模式,并根據項目需求,靈活運用PPP模式,科學確定社會資本進入的階段與方式,提高運作效率。

    二、適用范圍

    PPP模式適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、體育、旅游、文化等政府負有提供責任且適宜市場化運作的項目。鼓勵逐步提高新建項目使用PPP模式的比例。已定性為政府債務中的存量項目,經評估符合條件的,鼓勵采用PPP模式引入社會資本。

    三、工作機制

    (一)建立決策機制。成立市政府和社會資本合作工作領導小組(以下簡稱領導小組),由市長任組長,常務副市長任副組長,市級相關部門負責人為成員,研究決策全市PPP模式政策及PPP項目推進等重大事項。領導小組下設辦公室(設在市發改委),負責牽頭召集部門聯席會議、組織開展PPP項目實施方案部門聯審,以及重大事項的綜合協調、督辦檢查等工作。

    (二)明確責任分工。市發改委、財政局分別按照國家關于推進PPP工作的任務分工,共同做好相關工作。行業主管部門或政府直屬單位是PPP項目推進和監督管理的責任主體,負責PPP項目全生命周期管理的各項工作。部門聯席會議負責對PPP項目實施方案進行聯合評審,審核通過后由項目實施機構報市政府批復。

    (三)強化協調溝通。建立PPP項目協調工作例會制度,市發改委、財政局應做好與各行業主管部門的信息溝通,加強統籌管理和政策協調,推進PPP項目有序實施。

    四、操作模式

    (一)經營性項目。對于具有明確的收費基礎,且使用者付費能夠完全覆蓋投資和運營成本的項目,可采用建設—運營—移交(BOT)、移交—運營—移交(TOT)、改擴建—運營—移交(ROT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

    (二)準經營性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本的項目,可采用與經營性項目類似的運作模式,即在使用者付費的基礎上,通過政府補助、運營補貼等方式,實現投資者合理的投資回報。

    (三)非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目,可采用建設—移交—運營(BTO)、設計—建造—融資—運營(DBFO)、建設—擁有—運營(BOO)、委托運營(O&M)等模式推進。

    (四)其他。積極探索“非經營性項目”與“準經營性項目和經營性項目”捆綁運作,鼓勵新建項目和已建成項目同步推進,鼓勵在城中村改造和特色小鎮、產業園區、智慧城市建設等重點領域先行先試,開展PPP項目運作模式創新。

    經營性、準經營項目,原則上優先考慮采用PPP模式。

    五、操作流程

    (一)項目儲備。

    1.項目發起。政府發起的PPP項目由發改、財政及行業主管部門或政府直屬單位根據經濟社會發展需要向市PPP中心提交初步實施方案;社會資本發起的PPP項目由社會資本向行業主管部門推薦初步實施方案或可行性研究報告。

    2.建立PPP項目儲備庫。市PPP中心負責建立市PPP項目儲備庫。發改部門會同有關行業主管部門或政府直屬單位對潛在的項目進行初步篩選評估后納入市PPP項目儲備庫。發改部門可會同有關行業主管部門,從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中遴選出一批適宜采用PPP模式進行操作的項目,納入市PPP項目儲備庫。PPP項目入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券、實施項目資產證券化及享受專項政策的重要依據。

    3.項目發布。對列入市PPP項目儲備庫的項目,實行動態管理、滾動實施、分批推進。對于需要當年推進實施的PPP項目,應編制年度實施計劃,由市發改委會同市財政局審核匯總并報領導小組同意后適時向社會公布推介,以吸引更多的社會投資人參與。原則上納入年度實施計劃的項目應已完成項目建議書(項目服務聯系單)批復。

    (二)論證決策。

    4.確定實施機構。對列入年度實施計劃的PPP項目,根據項目性質和行業特點,由政府行業主管部門或政府委托的相關單位作為PPP項目實施機構,負責項目前期準備論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進實施、過程監管及合作期滿移交等工作。

    5.實施方案編制。PPP項目實施方案原則上在可研批復后編制,對于重大政府投資項目,應重視項目初步設計方案的深化研究,細化工程技術方案和投資概算等內容,并作為確定PPP項目實施方案的重要依據。實施方案可由實施機構自行編制,也可委托專業咨詢機構編制。PPP項目實施方案應包括項目概況、運作方式、社會資本選擇方式、投融資和財務方案、建設運營及移交方案、風險分配方案、政府支出責任、合同體系及主要內容、監管框架、變更及退出機制、政府承諾和保障等。實施方案中應對物有所值等進行專篇分析。對于需要政府付費或財政補貼的PPP項目,要對財政承受能力進行研究分析。

    6.實施方案審查審批。對于市本級項目,實施機構將PPP項目實施方案報市發改委,市發改委委托市PPP中心對實施方案進行評估論證,并出具評估意見。PPP實施方案經部門聯席會議審查通過后,由項目實施機構報市政府審批。實施方案已通過審批的PPP項目,可以開展下一步工作;未通過審批的,可對實施方案進行調整后重新審批;經重新審批后仍不能通過的,不得采用PPP模式。對于各區、縣(市)項目,仍由屬地政府自行開展PPP項目實施方案的審查審批工作。

    (三)社會資本選擇。

    7.社會資本遴選。PPP實施方案經政府批準后,由項目實施機構組織編制招標文件,按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等法律法規,通過公開招標、邀請招標等競爭性方式,綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素,依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴,并按照平等協商原則,明確政府、社會資本方和項目公司間的權利與義務。鼓勵不同類型的民營企業、外資企業通過組建聯合體等方式共同參與PPP項目。其中,依據《中華人民共和國招標投標法實施條例》(國務院令第613號)第九條有關規定,已通過招標方式選定的特許經營項目社會資本方依法能夠自行承擔工程勘察、設計、施工以及提供工程建設有關重要設備、材料的,可以不進行工程建設招標。通過其他方式確定社會資本方的PPP項目,仍需依法開展工程建設招標。

    8.PPP合同談判確認。PPP項目實施機構可根據需要組織項目談判小組,必要時邀請第三方專業機構提供專業支持。談判小組應先與排名第一的候選社會資本方進行合同確認談判,如該候選人放棄中選、因不可抗力不能履行合同、不按照招標文件要求提交履約保證金,或者被查實存在影響中選結果的違法行為等情形,不符合中選條件的,談判小組可以按照中選候選人名單排序依次確定其他中選候選人為社會資本方。項目實施機構應與中選社會資本方簽署確認談判備忘錄,并按照相關要求將招標結果進行公示。

    9.簽訂PPP合同。公示期滿無異議的,經項目實施機構將PPP項目談判結果及合同主要內容報同級政府審核同意后,由項目實施機構與中選社會資本方正式簽署PPP合同,并根據信息公開相關規定,公示合同文本及相關文件(涉及國家機密、商業秘密的內容除外)。

    需要設立項目公司的,待項目公司正式成立后,由PPP項目實施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同,或簽署關于承繼PPP項目合同的補充合同。

    (四)項目執行。

    10.成立項目公司。PPP項目實施機構應當在招標和談判文件中載明是否要求成立項目公司。需要設立項目公司的,實施機構和社會資本方應按照合同約定,按時足額出資設立項目公司。除規定的行業和領域外,鼓勵項目公司由社會資本控股。PPP項目法人確定后,如與審批、核準、備案時的項目法人不一致,可按照有關規定依法辦理相關手續。發改、建設、規劃、國土資源、環保、城管等行政審批職能部門應當協助項目法人辦理工程設計、開工準備、施工建設及竣工驗收等階段的相關審批手續。

    11.項目融資與建設。項目公司或社會資本方應依法辦理PPP項目實施所需的基本建設手續,及時落實項目融資方案。項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔,政府及相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。PPP項目建設和變更應符合工程建設管理的相關規定。工程建設成本、質量、進度等風險由項目公司或社會資本方承擔。政府及有關部門應根據PPP項目合同及有關規定,對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設、運營責任進行監督。

    12.運營績效評價。PPP項目實施機構應會同行業主管部門,根據PPP項目合同約定,定期對項目運營服務進行績效評價,績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。項目實施機構應會同行業主管部門,自行組織或委托第三方專業機構對項目進行中期評估,及時發現存在的問題,制訂應對措施,推動項目績效目標順利完成。在PPP項目合作期限內,如出現重大違約或者不可抗力導致項目運營持續惡化,危及公共安全或重大公共利益時,政府應當及時采取措施,必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目,切實保障公共安全和重大公共利益,直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的,應提前終止,并按PPP合同約定妥善做好后續工作。

    13.合同條款調整。合同期內,合同雙方確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的,應以保持項目運營管理的持續性和穩定性為前提,由PPP項目實施機構和社會資本方協商,報部門聯席會議審議后提交市政府批準。經協商不能達成一致的事項,可依法申請仲裁或提起訴訟。

    (五)項目移交。

    14.啟動移交準備。對于PPP合同約定期滿移交的項目,應在合作期滿前(過渡期)啟動移交準備工作。各有關部門、PPP項目實施機構、項目公司等單位成立PPP項目移交工作組,具體負責移交工作。

    15.正式移交。PPP項目移交工作組應組織進行性能測試、資產評估,確保項目處于良好運營和維護狀態,達到合同約定的移交標準。項目達到移交標準后,要按照國家統一的會計制度進行核算,并辦好相關文件、資產的變更和登記手續。

    16.開展后評價。項目移交完成后,由市發改委或行業主管部門負責PPP項目后評價工作。后評價應從全生命周期執行的合規性、物有所值、示范性等角度展開,評價結果應按規定公開,及時反饋給項目利益相關方。

    六、監督管理

    (一)全生命周期管理。PPP項目應嚴格按照項目管理相關規定,實施全生命周期管理。由市PPP中心負責建立貫通市級有關部門、各區縣(市)的PPP項目管理信息平臺。

    (二)信用管理。在PPP領域率先使用信用管理,對PPP項目投資主體、中介機構及參建各方實行企業和個人信用查詢制度,強化并提升各方契約意識和誠信意識,規范履約行為。對參與PPP項目的相關主體開展信用監管,評價結果納入市公共信用平臺,形成守信激勵、失信懲戒的約束機制。

    (三)依法信息公開。有關部門、PPP項目實施機構、項目公司要按照客觀、公正、及時、便利的原則,通過即時公開和適時公開等方式,依法依規公開披露PPP項目實施各階段的相關信息,保障公眾知情權,接受社會監督。

    七、保障措施

    (一)形成推進合力。市級有關部門、各區縣(市)政府要切實增強大局意識,提高對PPP工作重要性的認識;要加強組織領導,加快建立強有力的PPP工作推進機制,落實責任、抓實項目。

    (二)加大財稅支持力度。PPP項目按規定享受各項稅收優惠和行政事業性收費減免政策。有關部門應積極協助支持項目公司或社會資本方爭取各項投資補助、經費補助、貼息貸款等資金,補助資金分配方式應在PPP合同中予以明確。市財政局要做好全市PPP項目前期相關工作的資金保障。

    (三)加強金融服務。發揮杭州市PPP支持基金的引導作用,杭州市PPP支持基金的使用和運作按照《關于印發〈杭州市政府和社會資本合作(PPP)支持基金實施辦法(試行)〉的通知》(杭財綜〔2016〕1號)執行。支持PPP項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等債務融資工具募集建設資金。推動PPP項目與資本市場深度融合,依托各類產權、股權交易市場,通過資產證券化、股權轉讓等方式,豐富PPP項目投資退出渠道。鼓勵建成投運類PPP項目按照國家發改委、中國證監會《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資〔2016〕2698號)實施資產證券化操作。

    (四)保障項目用地。市本級年度新增建設用地切塊指標適度向PPP項目傾斜。PPP項目享受政府投資項目同等用地政策。對符合劃撥用地政策的項目,可按照劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。不符合劃撥用地政策的項目,以租賃方式供地的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。PPP項目用地依法需要以招拍掛方式供應的,可按照《國土資源部辦公廳關于印發〈產業用地政策實施工作指引〉的通知》(國土資廳發〔2016〕38號)規定,通過競爭方式將確定項目投資主體和用地者的環節合并實施。

    (五)加強業務培訓。市PPP中心應聯合各行業主管部門、各區縣(市),組織形式多樣的PPP業務培訓,指導參與各方熟悉PPP項目運作模式、操作流程、風險防控等管理全流程要點。對運作良好的PPP項目,要及時總結經驗,實行現場教學。

    本辦法自2017年 11月 24日起施行,由市發改委負責牽頭組織實施。

    附件:杭州市PPP項目操作流程圖

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