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    國家發改委存量PPP項目典型案例:江西省贛州市章貢區社區 (村) 居家養老服務中心項目

    發布日期:2018-03-20來源:網絡來源編輯:張繼蕊

    [摘要]

       一、項目概況

       (一)項目實施背景

       贛州市章貢區自20年進入老齡化社會以來,老年人口數量日益增大,截至2015年底,全區人口 62萬人,60歲以上老年人1.68萬人,占 總人口數的18.84%,且以每年5%—6%的速度增長。老年人口基數大、 高齡老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭養老功能弱化等問題日益顯 現,發展養老服務事業十分緊迫。

       (二)項目基本概況

       贛州市章貢區社區 (村)居家養老服務中心 PPP項目是通過開展政府 和社會資本合作的方式,引入社會資本投資建設和運營管理章貢區72個居家養老服務中心網點,為章貢區約11萬名60歲以上老年人提供居家養老服務。項目總建筑面積約5.05萬平方米,總投資約1.6億元,其中新建服務中心網點10個,改擴建服務中心網點62個(改擴建內容由政府方負責)。項目建設、運營期為15年。2015年9月1日,國開行以專項建設基金130萬投資進入該項目,形成項目資本金。

       (三) 引入的社會資本方概況

       該項目引入的社會資本方為江西鷺溪農業發展有限公司 (鷺溪農場),是一家集蔬菜種植、畜禽養殖、農產品銷售、農業休閑觀光為一體的省級現代農業龍頭企業,2014年7月注冊成立,注冊資本 20萬元。

       (四) 項目主要運營目標

       該項目建立以新組建的江西添福養老服務有限公司為主體、社區(村) 居家養老服務中心網點為紐帶,滿足老年人各種服務需求的信息化、 智能化居家養老服務網絡。為老年人提供居家養老便捷服務,如老年供 餐、日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目,上門為居家老 年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等規范化、個性化定制服務;提 供老年人文體娛樂服務,開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動,提供智慧養老服務,通過章貢區“智慧社區”養老服務平臺,提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、法律服務、物品代購、服務繳費等智慧養老服務。

       (五) 盤活存量資產及收回投資的再使用情況

       1.盤活存量資產的主要目的

       一是有效緩解財政資金缺口。居家養老服務中心作為養老服務業的重 要模塊,具有需求多樣、投入大、運行專業的特點。章貢區自2013年以來每年拿出約1500萬元資金建設運營10個居家養老服務中心,力爭實現章貢區社區(村)全覆蓋,由此測算所需財政資金巨大,僅靠章貢區財政一家之力難以為繼。通過實施PPP模式,引入社會資本參與到養老項目的建設和運營中,彌補了公共財政資金的不足,緩解了財政支出壓力。

       二是有效化解政府債務。目前地方政府債務增長較快,期限錯配情況多。章貢區作為贛州市的中心城區,自身財力極其有限,各類民生投入負擔越來越重,民生融資占政府性債務比重較大。通過實施PPP模式,找準融資突破口,吸引社會資本投資民生領域項目,可以有效撬動社會資本, 化解政府債務。

       三是通過改革創新實現養老服務業的快速發展。章貢區是贛州市中心 城 區 , 2015年60歲以上老年人口占總人口的比重為18.84% , 是全市18個縣 (市、區)中老齡化程度最高的縣級行政區。同時,近年來全區老年人口平均以每年 5%—6%的速度增長,占總人口的比重越來越大,人口老齡化已是當前面臨的重大課題。國家大力推廣PPP模式以來,全區結合自身實際,在總結前期政府自己建設、自己運營居家養老服務中心優劣勢的基礎上,決定采用PPP模式建設運營居家養老服務中心。一方面有效解決項目建設問題,另一方面是通過引入具有較好運營水平的社會資本,進行相應的行政監督和績效管理,更利于改善養老服務水平。

       2.基礎設施存量資產的基本情況

       經初步摸底調查,章貢區城區有62個社區 (樓盤)共計41712.4平方米既有建筑,資產產權單位主要是區國資局 (含代管、國企)、區建投、鄉鎮街道、村委會 /居委會、開發商、小區業主等。這些存量資產中相當部分是長期閑置的非臨街商業用房,因不能有效盤活資產,在一定程度上增加了政府管理資源的成本。居民出于自身安全考慮和居住條件改善、居家養老便捷等要求,反對政府用于辦公出租,但支持政府用于社區居家養老服務。

       存量資產不改變產權權屬,由政府統一整合,通過政府實施改擴建后以零租金租賃給項目公司使用,項目公司僅有約定年限內的使用權。

       二、運作模式

       (一)盤活存量資產的 PPP模式

       章貢區政府授權區老齡辦作為政府實施機構,委托了PPP咨詢機 構———北京中設泛華工程咨詢有限責任公司,由其提供從 PPP實施方案編 制到合同簽訂全過程專業服務。項目采用 “BOT+D&M” (建設—運營— 移交 +委托運營) 的方式。區政府授權項目公司特許經營期為15年,范圍涵蓋居家養老相關全產業鏈,特許經營到期后,項目公司將該項目全部 設施無償移交給政府指定機構。

       (二) 盤活存量資產的操作流程

       一是科學規劃全區養老事業和產業發展。分別編制了全區健康養老產 業發展專項規劃和養老設施布局規劃 (2015—2030年),對全區養老產業發展進行綜合規劃、對社區養老服務中心進行標準化設計和功能定位,明確了發展目標任務和工作措施。

       二是依法依規選定社會資本。章貢區社區 (村)居家養老服務中心PPP項目自發起以來,先后完成了項目申請報告、項目可行性研究報告的審批。項目PPP實施方案通過章貢區政府審批 , 通過競爭性磋商方式選定社會投資方為江西鷺溪農業發展有限公司。項目參與各方主體結構 見 圖62-1。

       1.項目公司

       由贛州市章貢區市場綜合開發公司和社會資本方共同出資組建 PPP項目公司,其中贛州市章貢區市場綜合開發公司占股20%,社會資本方占股80% 。

       2.項目融資

       項目公司負責除資本金及專項補助資金外的建設資金融資工作,政府原則上不給予擔保。

       3.回報機制

       項目公司的投資回報主要由三種方式組成。

       (1) 使用者付費。依托使用者付費靈活性特點,對居家養老服務中心提供的日常生活照料、精神慰藉服務和家政等有償服務,實行由使用者付費的辦法。付費標準和方法主要根據市場定價。

       (2)政府付費。主要包含兩部分:一是政府固定補助,在合作期限 內,項目公司根據 《贛州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意 見》,對每年正式投入運營的養老服務中心獲得按照政府批準的固定補助。 二是政府民生補助,在合作期限內,具有章貢區戶籍且在本市區內居住的年滿60周歲的“三無”或低保老人,可享受政府購買的10元/月的居家 養老服務護理補貼;評估為中度失能以上的老人,可以享受 20元 /月的居家養老服務護理補貼;空巢、獨居的老人可享受政府購買的 60元 /年愛心慰問服務。

       (3) 可行性缺口補助。按照風險分配機制,對項目公司風險超過上限 的,啟動補貼或調節 /調價機制,由政府給予項目公司一定的經濟補助, 以彌補使用者付費之外的缺口。具體操作以合同為依據,以項目公司每年,財務審計結果為基礎進行核算。

       (三) 收回投資的再使用情況

       該項目采用“BOT+O&M” (建設—運營—移交 +委托運營)的方 式,不涉及收回投資再使用情況。

       (四)采用 PPP模式后運營情況

       自 2015年 7月項目公司———江西添福養老服務有限公司成立以來,積極推動項目網點建設,已開業運營居家養老服務中心網點30個,各項居家養老服務工作有序開展,已在章貢區初步建立了一個范圍廣、功能多的社區養老服務網絡。每個社區居家養老服務中心均設有老年活動室、醫療 康復室、閱覽室、日間照料室、醫療室、理發室、棋牌室、社區食堂、老年大學等功能區,提供了“助餐、助浴、助潔、助聊、助安、助急、助行、助醫、助樂、助學”十助服務。據統計,項目日均接待、照料老人50人次,日均助餐 60人次;家政服務累計 10人次,健康理療服務累計1298人次,組織社區老人休閑旅游累計90批 (次)。同時,各個社區居家養老服務中心均成立了老年協會和興趣小組,每周舉辦唱歌、排練舞蹈、樂器練習等團隊活動達到30余次,受到老人一致歡迎。

       (五) 資產公允價值確定或評估情況

       該項目采用 “BOT+O&M” (建設—運營—移交 +委托運營)的方式,建筑及設施所有權歸政府所有,采取委托運營的模式交給社會資本方運營,不涉及資產移交及評估。

       (六) 產權界定與核實

       該項目 15年運營期間,所有資產產權不變,均屬于政府所有。項目公司擁有以零租金的方式使用土地和場所的權利。項目公司從政府方租賃,使用該宗土地,政府方應確保項目公司有權以零租金的方式使用該宗土地。

       項目公司江西添福養老服務有限公司承擔融資、建設、運營責任,其中項目公司以其全部財產對其債務承擔責任。

       (七) 使用者付費的標準和收費方式

       該項目收費采用政府指導與市場調節相結合的定價機制,收費標準參 照行業平均水平或略低于行業平均水平,采用貨幣結算、積分 +貨幣、純積分支付等多種收費方式。

       (八) 經營性純收入分配情況

       項目公司分配當年稅后利潤時,應當提取利潤的 10%作為公司法定公積金。公司法定公積金累計額達到公司注冊資本50%以上時,可以不再提取。公司彌補虧損和提取公積金后所余稅后利潤,由股東按照各自持有的實繳股權比例分配。

       (九) 相關風險分擔與應對情況

       按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。

       原則上,項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔,法律、政策等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

       三、借鑒價值

       章貢區社區 (村)居家養老服務中心是江西省首個以PPP模式實施的養老項目,從項目啟動PPP工作到確定社會資本方歷時不足半年。

       (一) 操作流程規范

       章貢區政府授權區老齡辦作為實施機構代表政府參與 PPP項目全過 程,并委托專業咨詢機構提供PPP實施方案、社會資本方遴選、合作協 議起草等全過程服務;老齡辦再組織發改委、財政局、城建局、國資局、民政局 、法制辦等單位對PPP實施方案進行聯合審查,并報區政府批復同意;最后通過競爭性磋商確定江西鷺溪農業發展有限公司為社會資本方。

       (二) 回報機制合理

       目前,養老項目服務定價普遍較低,項目經營收費 (即使用者付費)無法使社會資本獲取合理收益,甚至無法完全覆蓋項目公司的建設和運營成本。該項目在使用者付費的基礎上增加了政府補助和可行性缺口補助兩種方式,使項目具備商業上的可行性。

       (三) 績效考評嚴謹

       項目設置嚴謹的績效考評機制,確保公共利益最大化。一是在政府補助中設置了政府民生補助項目,PPP項目公司需要提供相應服務才可獲得該項補助;二是編制了 《項目績效考核指標及相關考核表》,每年1月和7月,政府方依據“考核表”組織民政等相關職能部門對項目進行考核??己送ㄟ^,給予項目公司全額補助資金,第一次考核不通過,要求項目公司整改,第二次考核不通過,政府方有權自行或委托第三方進行必要的整改,一切風險與費用由 PPP項目公司承擔,并相應減扣補助金額。

       (四) 效率水平提高

       項目投入運營以來,體現了較高的運營效率和服務水平。

       1.相比政府方自己運營,項目公司運行成本更低。以完整運營年度2016年為例,政府方僅需要根據績效考評補貼項目公司8.2萬元,比政府方自身投入人力、財力、物力運營大為節約。

       2.運營綜合水平更優。由于運行優良,該項目近兩年先后迎接了民政 部、國家開發銀行、上海、吉林、河南省等眾多部門和地方政府共20多次考察調研,并在江西省推廣經驗交流,獲得了社會各界肯定。

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